第三方施工破壞中，燃?xì)馄髽I(yè)是“不完美的受害者”？
發(fā)布者：曠遠(yuǎn)能源
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作者 | 王偉藝 來源*：能源合規(guī)
第三方施工破壞燃?xì)夤艿朗鹿手校細(xì)馄髽I(yè)其實(shí)也是受害者，管道被挖破已經(jīng)給燃?xì)馄髽I(yè)造成財(cái)產(chǎn)損失，供氣安全面臨威脅，燃?xì)馄髽I(yè)還要及時組織搶修，壓力不小。有的第三方破壞還可能造成大面積停氣，用戶可能投訴，也可能向燃?xì)馄髽I(yè)索賠，這方面的壓力也不小。
但是，第三方施工破壞燃?xì)夤艿赖氖鹿室话l(fā)生，燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)常成為首先被問責(zé)的對象。有的時候可能是大家對燃?xì)庑袠I(yè)還不太了解，一聽說有燃?xì)馐鹿剩拖认氲绞侨細(xì)馄髽I(yè)的問題，有的時候是燃?xì)馄髽I(yè)確實(shí)存在問題。事實(shí)上，在已經(jīng)公開的第三方破壞的事故調(diào)查報(bào)告和后續(xù)追責(zé)情況中，我們經(jīng)常看到燃?xì)馄髽I(yè)及從業(yè)人員成為被追責(zé)的對象，有的從業(yè)人員甚至還被追究刑事責(zé)任。燃?xì)馄髽I(yè)已是受害者，為什么還會被追責(zé)？被追責(zé)，是因?yàn)榇嬖谶^錯，比如未盡責(zé)或者未履責(zé)。最常見的情形，是沒有保護(hù)好自己的管道。普通人沒有保護(hù)好自己的財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)被破壞，不一定會被追責(zé)。那燃?xì)馄髽I(yè)沒有保護(hù)好管道，導(dǎo)致管道被破壞，為什么會被追責(zé)呢？
因?yàn)槿細(xì)馍婕肮舶踩曳煞ㄒ?guī)對此也有明確要求。當(dāng)我們討論第三方施工破壞燃?xì)夤艿赖臅r候，被破壞的一般是地下燃?xì)夤艿馈５叵掠袥]有燃?xì)夤艿溃竦枚嗌睿呦蛉绾危钋宄膽?yīng)該是燃?xì)馄髽I(yè)，其他主體確實(shí)還不太方便了解。比如，根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第35條規(guī)定，燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)管理的規(guī)定，設(shè)置燃?xì)庠O(shè)施防腐、絕緣、防雷、降壓、隔離等保護(hù)裝置和安全警示標(biāo)志，定期進(jìn)行巡查、檢測、維修和維護(hù)，確保燃?xì)庠O(shè)施的安全運(yùn)行。還有，其他個人和單位也不能破壞這些設(shè)施和標(biāo)志。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第35條規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、毀損、擅自拆除或者移動燃?xì)庠O(shè)施，不得毀損、覆蓋、涂改、擅自拆除或者移動燃?xì)庠O(shè)施安全警示標(biāo)志。當(dāng)然，燃?xì)庠O(shè)施安全不能只靠這種被動的保護(hù)，也要對可能的“破壞者”提出明確要求。特別是第三方施工破壞，更要關(guān)注的是建設(shè)單位和施工單位，畢竟他們是“破壞者”，而燃?xì)馄髽I(yè)是“受害者”。《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》確實(shí)對建設(shè)單位和施工單位專門提了要求，主要在第37條。這一條規(guī)定非常重要，但是實(shí)踐中又經(jīng)常被“誤解”，我們重點(diǎn)看看這條規(guī)定。新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，不得影響燃?xì)庠O(shè)施安全。建設(shè)單位在開工前，應(yīng)當(dāng)查明建設(shè)工程施工范圍內(nèi)地下燃?xì)夤芫€的相關(guān)情況；燃?xì)夤芾聿块T以及其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)及時提供相關(guān)資料。建設(shè)工程施工范圍內(nèi)有地下燃?xì)夤芫€等重要燃?xì)庠O(shè)施的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)會同施工單位與管道燃?xì)饨?jīng)營者共同制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案。建設(shè)單位、施工單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安全保護(hù)措施，確保燃?xì)庠O(shè)施運(yùn)行安全；管道燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)派專業(yè)人員進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。我們理解，建設(shè)單位是《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第37條最重要的義務(wù)主體，但是在一些地方立法中存在“誤解”，甚至誤導(dǎo)了一些事故的處理和追責(zé)。我們也發(fā)現(xiàn)，在不少事故的后續(xù)處理和追責(zé)中，建設(shè)單位的職責(zé)和問題經(jīng)常被忽視。比如，《珠海市燃?xì)夤芾磙k法》第43條規(guī)定的“建設(shè)工程開工前，建設(shè)單位或施工單位應(yīng)當(dāng)采取查詢有關(guān)施工圖、現(xiàn)場探測、開挖探查等措施，查清地下燃?xì)庠O(shè)施情況，確定燃?xì)夤艿赖臏?zhǔn)確位置”，“建設(shè)單位或施工單位”的表述是有問題的，跟上位法也不符。這種“一字之差”，就可能造成“誤導(dǎo)”，導(dǎo)致追責(zé)的時候遺漏了一些主體，加重了燃?xì)馄髽I(yè)的責(zé)任。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)單位在開工前應(yīng)當(dāng)查明建設(shè)工程施工范圍內(nèi)地下燃?xì)夤芫€的相關(guān)情況，建設(shè)工程施工范圍內(nèi)有地下燃?xì)夤芫€等重要燃?xì)庠O(shè)施的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)會同施工單位與管道燃?xì)饨?jīng)營者共同制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案。《珠海市燃?xì)夤芾磙k法》“建設(shè)單位或施工單位“的表述，容易讓人以為“建設(shè)單位”和“施工單位”有一家去做就行了。我們在當(dāng)?shù)啬呈鹿收{(diào)查報(bào)告中也發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位的責(zé)任被遺漏了。而《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》如此強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位的責(zé)任，可能是經(jīng)歷了大量第三方施工破壞燃?xì)夤艿朗鹿手罂偨Y(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，也確實(shí)有其合理性。實(shí)踐中施工環(huán)節(jié)比較復(fù)雜，可能存在各種轉(zhuǎn)包、分包，可能最終負(fù)責(zé)施工作業(yè)的只是一個“個體戶”，沒有能力做好相關(guān)的安全管理，也沒有能力承擔(dān)責(zé)任。我們就以應(yīng)急管理部公布的典型案例為例。2021年10月2日，應(yīng)急管理部在其官網(wǎng)公布了一批燃?xì)馍a(chǎn)安全事故典型案例。其中，第一個典型案例是吉林省松原市“7•4”燃?xì)夤艿佬孤┍ㄝ^大事故。應(yīng)急管理部總結(jié)了該事故的主要教訓(xùn)：一是施工企業(yè)不具備施工能力，以欺騙手段承攬工程，并存在轉(zhuǎn)包、非法分包等違法違規(guī)行為，分包工程管理缺失；二是燃?xì)馄髽I(yè)未與施工單位制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案，未對施工現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)護(hù)；三是應(yīng)急處置混亂，未及時關(guān)閉泄漏點(diǎn)周邊閥門阻斷氣源，未對現(xiàn)場及周圍建筑物的燃?xì)鉂舛冗M(jìn)行檢測，未有效組織人員疏散；四是地方有關(guān)部門未嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。我們發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部總結(jié)的事故主要教訓(xùn)不包括建設(shè)單位存在的問題和教訓(xùn)，這或許是因?yàn)閼?yīng)急管理部門還不夠熟悉燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)的制度。尤其是上述第二條教訓(xùn)：燃?xì)馄髽I(yè)未與施工單位制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案，該表述與《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定不符，規(guī)定的原文是：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)會同施工單位與管道燃?xì)饨?jīng)營者共同制定燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案”。遺漏了建設(shè)單位，不利于燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)，而且還加重了燃?xì)馄髽I(yè)的責(zé)任。所以，我們特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位的責(zé)任，也希望應(yīng)急管理部門能夠關(guān)注該問題，并通過事故追責(zé)和安全生產(chǎn)監(jiān)督推進(jìn)建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任的落實(shí)。
《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第37條的規(guī)定確立了燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)的基本制度，涉及建設(shè)單位、施工單位、燃?xì)馄髽I(yè)、燃?xì)夤芾聿块T以及其他有關(guān)部門和單位。我們認(rèn)為，建設(shè)單位應(yīng)該是其中最重要的義務(wù)主體。我們理解，開工前應(yīng)該是由建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)查明建設(shè)工程施工范圍內(nèi)地下燃?xì)夤芫€的相關(guān)情況，其他單位是配合提供。而且，燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)方案是建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)會同施工單位與管道燃?xì)饨?jīng)營者共同制定。我們理解應(yīng)當(dāng)是建設(shè)單位牽頭，建設(shè)單位和施工單位都要與管道燃?xì)饨?jīng)營者共同制定，而不是“建設(shè)單位或施工單位”。
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